治超收费引纠纷
“三乱”的大帽子莫乱扣!湖北高速公路治超执法引发的一起行政诉讼案件审理实录
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专题一：“三乱”的大帽子莫乱扣！湖北高速公路治超执法引发的一起行政诉讼案件审理实录
前言：，引发了一起原本十分普通的行政诉讼，却因被中央电视台公路“三乱“专题报道重点提及，引起公路路政执法机构的普遍关注。
2013 年 7 月 16 日，河南某运输公司所属的一辆重型半挂列车，在京港澳高速公路湖北段鄂南收费站被该省高速公路路政执法人员拦下，检查后认定，该车车货总质量为 82920 千克，超限 27920 千克。由于在高速公路湖北段行驶里程为 676 公里，加之该车运载物品不可解体，没有事先办理许可手续，因此该收费站要求其缴纳通行费 5320 元。
7 月 17 日，湖北高管局派驻的京珠路政支队第六大队，以湖北高管局名义对该车主 ― 河南某运输公司作出 《 处理决定书 》 ，责令其缴纳公路路产损失赔偿费 29040 元。 7 月 18 日，该公司履行了处理决定内容，缴纳了路产损失赔偿费，京珠路政支队第六大队出具了湖北省公路桥梁路产损失专用收费票据。
9 月底，该公司提起行政诉讼，请求湖北高管局撤销 《 处理决定书 》 ，并退还路产损失费 29040 元。理由是“原告车辆行驶京港澳高速公路湖北段并没有造成任何公路路产损失，被告作为公路行政管理部门滥用行政权力、违规征收路产损失赔偿费，对我们合法申辩置之不理，致使原告车辆产生了较大经济损失”。。
有法有据的一审
2013 年 11 月1日，。庭审中，湖北高管局进行了答辩，答辩意见主要有三点：
一是省高管局对超限运输车辆行驶公路的管理，是其法定职责。根据 《 公路安全保护条例 》 和 《 湖北省高速公路管理条例 》 、 《 湖北省公路路政管理条例 》 的授权，省高管局作为湖北省高速公路的行政管理机构，依照法规授权，统一行使全省高速公路行政管理职责。省高管局对原告超限运输的违法行为实施管理，正是依法履行法定职责的行为。
二是原告违法超限运输行为造成的高速公路路产损失是客观存在的。众所周知，车辆装载货物超过国家规定的公路（含桥梁，以下简称路桥）承载能力和标准，以及超过路桥特别的限定标准，必然会对公路造成损害（坏）。超限运输车辆对路桥的损害（坏）是公认的，某一次的超限运输对路的损害（坏）大多情况下是隐性的，但积累下来的对路桥的损害（坏）却是显性的。本案中，尽管原告的车辆没有造成湖北高速公路的显性损害（坏），但是由于其总重严重超限，其对路桥造成的隐性损害（坏）是客观存在的，并非原告所谓“原告车辆行驶京港澳高速公路湖北段并没有造成任何公路路产损失”，原告应当依法交纳路产损失赔（补）偿费。
三是省高管局对其收取赔（补）偿费的行为是符合法律法规规定的。地方性法规 《 湖北省高速公路管理条例 》 第三十八条明确规定，任何单位和个人造成高速公路路产损坏的，应当按照省财政、价格主管部门确定的标准，向省高速公路管理机构交纳路产损坏赔（补）偿费。湖北省也将公路路产损坏赔补偿费纳人行政事业性收费，因此，原告违法超限运输车辆造成了高速公路损害（坏），有义务向省高管局缴纳路产损失赔补偿费，省高管局也有权向原告收取该项费用。
原告提出，其车辆牵引车为三轴，挂车为三线六轴，故该车为九轴车，按每轴 10 吨的标准，该车符合公路工程技术标准，没有造成路产损失。
省高管局认为，该违法车辆轴数应当为六轴车辆。理由是：被告所属的执法人员的相关调查取证（询问笔录、勘验检查笔录、鄂南收费所出具的相关车辆图像信息），已经充分证明了该违法车辆是六轴车辆．原告驾驶员在 《 当事人陈述 》 中也陈述该违法车辆是六轴车辆；原告庭审中出具的车辆合格证和登记证书上，也明确记载该车辆“轴数为 3 ＂。因此，对于违法车辆轴数的认定是正确的。
同时， 《 超限运输车辆行驶公路管理规定 》 ，其确定的总重超限标准为 40 吨。、 55 吨”，根据以上标准，原告所属的违法运输车辆总重和轴载总重超限的事实是明确的。另外，根据湖北省高速公路路产损失赔补偿标准，原告所属的车辆属于车货总重 80 吨以上的车辆，依法应当按照相应标准缴纳路产损失赔补偿费，向其收取路产损失赔补偿费，与车辆的轴数是没有关系的。
原告提出，车辆已经按计重收费缴纳了通行费，其中包括了超限运输补偿费，再收取赔偿费属于重复收取。省高管局指出，计重收取通行费是政府授权高速公路经营管理单位以实地测量的车货总质量为依据，计重收取车辆通行费的一种收费方式，通过改变车辆通行费的收费方式和费率标准，降低合法运输车辆的收费标准，增大违法运输车辆的运输成本。，收取的赔补偿费是依照法律法规授权，收取的超限运输车辆对路桥造成的损害费用。二者有共同的目标，但是是收费主体、收费性质、收费标准均不相同两类收费。
原告认为，根据湖北省的收费标准，总重超过 80 吨的车辆行驶高速公路，按每公里 400 元标准收取，每座桥按 2 万元标准收取。被告实际收费是大大降低了收费标准，按每公里 40 元标准和每座桥 2000 元标准收取。省高管局反驳，被告应根据 《 湖北省高速公路路产损失赔（补）偿标准 》 制定的项目和标准向原告收取路产损失赔补偿费，但是根据该收费标准，原告的车辆每行驶 1 公里，应缴纳赔偿费 400 元，且不计算其经过的两座特大桥梁，其应当缴纳的赔补偿费就达 270400 元，因此，该收费标准在实际执法操作中，数额偏高，绝大多数道路运输业主无法承受，容易形成新的社会矛盾，不利于社会和谐和稳定，该收费标准不具备操作性。
鉴于此，被告所属的京珠路政支队根据被告的统一安排，对车货总重 80 吨以上的超限运输车辆，按照公路每公里 40 元、桥梁每座 2000 元的标准收取赔补偿费，不仅有效化解社会矛盾，减少了运输业主的负担，同时让被告执法人员具有可操作性，是符合行政管理“正当性”和“适当性”原则的。
另外，根据湖北省物价局、湖北省财政厅的收费文件规定，各级公路管理部门应严格按照批准的路产项目和收费标准执行，不得自行扩大范围和提高收费标准”。根据法规和规章授权制定的该收费文件中，只限制了公路管理机构自行扩大收费范围和提高收费标准的权利，并没有限制公路管理机构降低收费标准的权利。
因此，公路管理机构根据省价格和财政主管部门制定的收费标准的实际情况，在其基础上，降低收费标准，并不违反法律规定。同时，省高管局认为，原告若认为被告降低收费标准不具有合法性，其诉求与其诉讼利益是严重不符的。当然，，严格按照法定的收费标准向其收取路产损失赔补偿费的判令。
11 月 28 日，中央电视台财经频道 《 经济半小时以“治超还是制钞”为题，针对”公路三乱“现象进行连续报道，其中就以这起还处于一审阶段的案件为例，对湖北省高管局收取赔补偿费的行为提出质疑。
12 月 5 日，：被告的具体行政行为并无不妥，原告诉讼请求不予支持，驳回原告全部诉讼请求。
针尖对麦芒的二审
不服一审判决，，重点质疑 《 处理决定书 》 的相关内容。次年 1 月 23 日，。
是赔偿费还是补偿费？
原告认为，在 《 处理决定书 》 中，省高管局责令运输公司缴纳的是”公路路产损失赔偿费”，而专用票据里也载明收取的是“路产损失赔偿费”，， 《 省物价局省财政厅关于制定湖北省公路路产损失赔偿收费标准的通知 》 附表中“湖北省高速公路路产损失赔补偿标准”中的“超限运输补偿费” , “按照法学通说”，赔偿费和补偿费的性质不同，涉及到超限运输的收费只能作为补偿费收取，收费票据里也把超限运输补偿费作为和路产损失赔偿费并列的收费项目，因此对于超限运输来说，只能按补偿费收取，不能按赔偿费收取。，另一方面又认可按照“补偿费”类别收取，显然是自相矛盾。
省高管局认为，省高管局按照湖北省公路路产损失赔偿收费标准中的“超限运输补偿费”标准收取路产损失赔偿费并无违法，理由主要有三点。
首先，湖北省财政厅、湖北省物价局根据相关行政法规和规章的要求，制定了 《 湖北省公路路产损失赔偿收费标准的通知） ) （鄂价费 【2003】 100 号文）。该文件的文件名就是“湖北省公路路产损失赔偿收费标准”，文件附表中的收费标准名称则是“湖北省高速公路路产损失赔（补）偿费标准”，显然，对于赔偿、补偿或赔（补）偿的提法，省财政厅和省物价局并未进行严格的区分，，如 《 路政管理规定 》 第三十一条规定，“公民、法人或者其他组织造成路产损坏的，应向公路管理机构缴纳路产损坏赔（补）偿费”。再如 《 超限运输车辆行驶公路管理规定 》 第二十三条规定“违反本规定第十三条、第十四条规定，在公路上擅自超限运输的，县级以上交通主管部门或其授权委托的公路管理机构应当责令承运人停止违法行为，接受调查、处理，并可处以 30000 元以下的罚款。对公路造成损害的，还应按公路赔（补）偿标准给予赔（补）偿”。因此，在赔补偿费的问题上，并不存在上诉人所谓的“按照法学通说，赔偿费和补偿费的性质是不同的”一说。且“法学通说”，是不能作为行政案件审理的法定依据。如果按照上诉人的所谓“法学通说”，即“补偿费是基于合法行为产生的，涉及到超限运输的收费，只能作为补偿费收取”，那么，只能在其合法运输的时候才能向其收补偿费，而其违法运输的时候则无权向其收取任何费用，这无疑就是鼓励违法运输、遏制守法运输，与社会的公序良俗以及行政管理目标要求是完全背道而驰的。
其二，省财政厅省物价局收费文件中，作为 《 省物价局省财政厅关于制定湖北省公路路产损失赔偿收费标准的通知 》 中确定的一个收费项目，“超限运输补偿费”是对违法超限运输车辆收取赔偿费的一个约定成俗的称谓，在文件中，其收费标准也明确是“赔偿标准”，即车货总重 80 吨以上的，“赔偿标准”为每公里 400 元。显然，“超限运输补偿费”只是作为路产损失赔偿费的一个组成部分，是其一个具体分类，二者并不矛盾，省高管局将收取的费用填写在路产损失赔偿费栏目中并不违法。
最后，公路管理机构对收费票据中的三个项目的填写要求是：对当事人造成公路、桥梁等路产损害而收取的费用，填写在路产损失赔偿费栏目；对因特殊占利用公路许可时收取的费用，填写在占利用补偿费栏目；对超限运输办理许可时协商收取的桥梁加固等防护费用，填写在超限运输补偿费栏目。本案中，上诉人违法进行超限运输造成高速公路及桥梁损害，省高管局收取的费用填写在路产损失赔偿费栏目中并不违法。如果按上诉人观点，收费标准中的类别和项目必须和收费票据中的栏目一致方为合法，那么收费票据中的“路产损失赔偿费”与“占利用公路补偿费”两个名称在收费标准中，也没有一致的收费类别和项目与其对应，那么是否所有的路产损失赔偿费与占利用公路补偿费的收取都是违法？上诉人的观点显然是错误的。
原审判决适用法伸是否错误？
原告认为，在判决书中， 》 载明的“处理依据”是否合法作出裁判，相反，，代替行政机关为具体行政行为寻找“依据”，如判决书称依据 《 路政管理规定 》 第三十一条、 《 湖北省高速公路管理条例 》 第三初又条等认定被上诉人的具体行政行为合法，而这些法规、规章在 《 处理决定书 》 中并没有列明。，只是证明被上诉人具有收取赔偿费的权利，而无法证明作为个案的本案收取赔偿费的行为是合法的。
省高管局则认为，，并不违法。理由有两点，一是 《 行政诉讼法 》 第五十二条第一款明确规定，，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。 《 行政诉讼法 》 第五十三条规定，，、、决定命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、、发布的规章。，依据 《 公路法 》 、 《 公路安全保护条例 》 、 《 湖北省高速公路管理条例 》 的相关规定，并参照 《 路政管理规定 》 的规定进行审查，以此确认省高管局具体行政行为合法，是符合 《 行政诉讼法 》 的规定的，，代替行政机关为具体行政行为寻找依据”。
二是省高管局在 《 处理决定书 》 中，已经适用了部分法律法规规章和规范性文件的条款，这些条款均适用超限事实的认定以及处理，是省高管局作出违法事实认定和处理决定的依据，并不违法。 《 民法通则 》 拘留某厂， 《 民法通则 》 拘留某人是违法的，因此，，根本没有可比性，这样的举例和得出的结论显然是极其荒谬的。
省高局是否具有责令缴纳公路路产损失赔偿费的权利？
运输公司认为，。，而没有涉及省高管局是否可以“责令”相对人缴纳赔补偿费。按照法律、法规，行政相对人如果造成公路路产损失，应当缴纳赔补偿费，这是行政相对人的义务，作为行政主体的省高管局可以向行政相对人提示此义务，这属于单纯的告知行为，不具有行政法上的效力。本案中，省高管局采取了责令行政相对人缴纳赔补偿费的方式，责令，属于行政命令，可以产生行政法上的效力，行政命令作为具体行政行为，必须要有法律依据，，，从而影响判决的正当性。
省高管局则认为，省高管局有权责令上诉人缴纳公路路产损失赔偿费。根据 《 公路法 》 第七十六条规定，擅自超限运输的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款。 《 公路安全保护条例 》 第六十四条规定，违反本条例的规定，在公路上行驶的车辆，车货总体的外廓尺寸、轴荷或者总质量超过公路、公路桥梁、公路隧道、汽车渡船限定标准的，由公路管理机构责令改正，可以处 3 万元以下的罚款。 《 超限运输车辆行驶公路管理规定 》 第二十三条规定，在公路上擅自超限运输的，县级以上交通主管部门或其授权委托的公路管理机构应当责令承运人停止违法行为，接受调查、处理，并可处以 30000 元以下的罚款。对公路造成损害的，还应按公路赔（补）偿标准给予赔（补）偿。法律法规和规章均规定，对违法超限运输的，公路管理机构应当责令停止和改正违法行为。责令停止和改正违法行为，是个行政命令，具体落实到对违法超限运输车辆的管理上，责令停止和改正违法行为，既包括责令停止继续违法行驶（通常称为责令停驶），也包括责令卸载、重装，责令补办许可手续，责令对造成的路产损失进行赔补偿，责令驶离公路等等要求相对人改正违法行为及消除违法行为影响的具体的行政命令。因此，违法相对人向公路管理机构缴纳路产损失赔补偿费是相对人停止和改正违法行为的法定义务，省高管局也有权责令其缴纳赔补偿费，消除其违法行为损害公路路产的影响。
省高管局具体行政行为所适用的依据是否准确？
运输公司认为， 《 处理决定书 》 中载明省高管局所依据的法律、法规等“处理依据”，如《公路法 》 、 《 公路安全保护条例 》 相关条款等。。“处理依据”是否准确，是判断具体行政行为是否合法的重要指标。，显然属于事实不清。如 《 公路安全保护条例 》 第 35 条，被上诉人没有证据证明上诉人未提出超限运输申请。
省高管局认为，其具体行政行为所适用的依据准确。列出的所有依据均是对认定违法及进行相应处理有关的条文。如 《 公路安全保护条例 》 第 35 条规定，车辆运载不可解体货物确需超限行驶公路的，应当向公路管理机构申请许可。正是依据本条款，省高管局认定上诉人的车辆运载的是不可解体货物、总质量已经超限、没有办理许可，违法运输并因此对其进行处理。省高管局从未收到过某运输公司提出的任何超限运输申请，某运输公司是否提出过申请，不应由省高管局举证证明，高管局也不可能对一个未提出申请的许可项目举出证据，该举证责任应由运输公司承担。
2 月 24 日，，认为根据 《 公路法 》 相关规定，本案被上诉人高管局是本省高速公路的管理及执法单位，具有对违法相对人超限运输行为作出行政处理决定并收取赔补偿费的法定职责。 《 湖北省高速公路管理条例 》 第三十八条、 《 超限运输车辆行驶公路管理规定））第二十三条第二款、 《 路政管理规定 》 第三十一条、第六十五条涉及赔（补）偿的条款均未对此加以区分。收费标准的附表中“超限运输补偿费”后对应的是“赔偿标准”，亦未对“赔”“补”明确区分。其立法本意，无论是“赔”或是“补”，均是为挽回路产损失而收取的价款，高管局依据上述规定收取赔补偿款并未违反立法本意和法规规定，其书写为“赔偿”或“补偿”不影响其行为效力。根据 《 路政管理规定 》 和 《 湖北省高速公路管理条例 》 相关规定，本案中省高管局向超限运输的上诉人收取赔补偿费于法有据。省高管局比收费文件的规定降低了标准收取费用，符合行政管理适当性、正当性原则，与法律规定精神并不冲突。因此判决：驳回上诉，维持原判。
原文发表于《中国公路》 , 2014 (9) :96-101
作者：范金国，公路交通专业律师，公路行业知名法律专家。2011年1月创办了全国第一家专门服务公路交通事业的专业律师事务所——湖北兴路律师事务所，现任该所主任。
转自路政之家公众号
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